Restytucja w pytaniach i odpowiedziach (Q&A)

 
Jakie jest tło historyczne restytucji mienia w Polsce?

W latach 1939-1945 Polska poniosła ogromne straty wojenne – nie tylko osobowe, ale również materialne. Zniszczeniu uległa substancja miejska znacznej części kraju. Najcięższe straty poniosła Warszawa. Większość zabudowy stolicy Polski została zrównana z ziemią. Aby umożliwić odbudowę Warszawy, ówczesne władze uznały za konieczne przejęcie znacznych obszarów miejskich.

W Polsce Ludowej, podobnie jak w pozostałych byłych krajach Bloku Wschodniego, w końcowym okresie II wojny światowej i bezpośrednio po jej zakończeniu miało miejsce masowe przejęcie własności prywatnej przez państwo z następujących powodów: 

  • konieczność odbudowy zniszczonych miast, a także modernizacja infrastruktury komunikacyjnej, przemysłu i rolnictwa;
  • zmiany granic, wynikające z porozumienia poczdamskiego (włączenie do Polski części dawnych terytoriów III Rzeszy oraz Wolnego Miasta Gdańska przy jednoczesnej utracie terytoriów na wschodzie);
  • zmiany systemu gospodarczego i ustroju politycznego.

góra strony


Kogo dotknęło przejęcie mienia na rzecz państwa?

Osoby dotknięte przejęciem mienia prywatnego przez państwo w omawianym okresie można podzielić na cztery grupy:

•obywatele II Rzeczypospolitej;

•obywatele III Rzeszy (w tym obywatele II Rzeczypospolitej, którzy przyjęli w czasie wojny obywatelstwo niemieckie).

•obywatele Wolnego Miasta Gdańska;

•osoby nieposiadające polskiego obywatelstwa przed 1 września 1939 r. 

góra strony


Czy w okresie rządów komunistycznych przyznawano odszkodowania?

Pomimo teoretycznej możliwości ubiegania się o odszkodowanie, były one w praktyce przyznawane niezwykle rzadko. Komunistyczny rząd przyjął następujące zasady:

  • mienie należące do obywateli II RP w niemal wszystkich przypadkach zostało przejęte bez odszkodowania;
  • w przypadku obywateli innych państw, rząd polski, na podstawie umów dwustronnych zawartych z szeregiem państw („umowy indemnizacyjne”) wypłacił globalne odszkodowanie z tytułu przejęcia majątku należącego do obywateli tych państw;
  • mienie będące własnością niemiecką, które znalazło się w granicach Polski po 1945 roku zostało potraktowane jako reparacje należne za straty poniesione w wyniku II wojny światowej, toteż prawodawca polski uznał, iż nie ciąży na nim obowiązek wypłaty odszkodowania.

góra strony


Czy przejęcie mienia przez władze polskie było zgodne z ówczesnym prawem międzynarodowym?

Tak. Zgodnie ze stanowiskiem większości badaczy prawa międzynarodowego, w tym okresie państwa dysponowały całkowitą swobodą w zakresie przejmowania mienia należącego do swoich obywateli. Rządy miały zatem prawo dokonać przejęcia majątku prywatnego, nawet jeśli nie towarzyszyła temu rekompensata. Normę tę wywodzono z zasady suwerenności i autonomii państw jako podmiotów prawa międzynarodowego. Warto zaznaczyć, że w ówczesnym systemie prawnym nie ukształtowała się jeszcze międzynarodowa ochrona praw człowieka.

Odmienna była sytuacja osób posiadających inne obywatelstwo niż obywatelstwo państwa, które dokonywało przejęcia majątku. Uznawano, że takie działanie stanowi pośrednie naruszenie interesów państwa, którego obywatel został pozbawiony majątku; nawet jeżeli fizycznie majątek ten znajdowałby się na terytorium państwa przejmującego. Z przywołanej już zasady suwerenności wywodzono zatem obowiązek, spoczywający na państwie przejmującym mienie obcych obywateli, zapewnienia rekompensaty ich państwu. To ostatnie mogło, choć nie miało takiego obowiązku, przekazać wspomnianą rekompensatę pozbawionemu mienia podmiotowi. Ze względu na powyższe uwarunkowania, rząd polski zawarł w latach 1948 – 1971  tzw. umowy indemnizacyjne z szeregiem państw, których obywatele zostali dotknięci skutkami przejęcia mienia.

góra strony

 
Z jakich środków mogą obecnie korzystać osoby ubiegające się o odzyskanie mienia w Polsce?

Osoby, które utraciły mienie po II wojnie światowej oraz ich następcy prawni (nawet jeżeli nie są obecnie obywatelami polskimi) mogą występować ze swoimi roszczeniami na drodze postępowań sądowych i administracyjnych. Właściwy tryb zależy od rodzaju mienia i podstawy jego przejęcia.

Osoby domagające się restytucji mogą bez ograniczeń czasowych żądać stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której nastąpiło przejęcie mienia, jeżeli decyzja, w chwiil jej wydania, była obarczona poważnymi wadami, określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności skutkuje pominięciem nieważnej decyzji administracyjnej przy ustalaniu stanu prawnego mienia. Jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracyjny zamiast stwierdzenia nieważności, orzeka, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Strona postępowania może dochodzić odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. za poniesioną rzeczywistą szkodą (damnum emergens), wywołaną przez decyzję nieważną lub decyzję wydaną „z naruszeniem prawa”. Odszkodowanie może przysługiwać także osobom nie biorącym udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej decyzji. Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem trzech lat od d dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorcza.

Odszkodowania z tytułu bezprawnego przejęcia mienia realizowane są ze środków Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa.

Zgodnie ustawą z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, Fundusz Reprywatyzacji zasilają środki pochodzące ze sprzedaży spółek Skarbu Państwa (w wysokości 5% wartości sprzedanych akcji). Wypłata odszkodowań z Funduszu odbywa się na podstawie tytułów prawnych, tj. prawomocnych wyroków i ugód sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych.

Od 2001 roku, tj. od daty utworzenia Funduszu Reprywatyzacji, do dnia 30 marca 2012 r. z jego środków zrealizowano wypłatę 734 odszkodowań na rzecz 2484 osób fizycznych oraz 61 osób prawnych. Łączna kwota tych świadczeń wyniosła 962,2 mln PLN.

Jeżeli mienie zostało przejęte bez podstawy prawnej lub na podstawie nieważnej decyzji administracyjnej możliwe jest również wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o wydanie nieruchomości (art. 222 § 1 kodeksu cywilnego) oraz powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Istotny wpływ na decyzje o zwrocie lub przyznaniu odszkodowania za przejęty majątek wywiera kształtowanie się orzecznictwa oraz praktyki sądowej w ciągu ostatnich 20 lat. Znaczna część postępowań zakończyła się sukcesem z punktu widzenia osób, których mienie zostało przejęte, gdyż odzyskały one swój majątek w naturze bądź wypłacono im odszkodowanie. Wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego jest korzystnych z punktu widzenia zainteresowanych.

Podobnie, w zakresie nieruchomości w Warszawie oraz nieruchomości przejętych w innych miastach na innych podstawach prawnych, samorządy lokalne od wielu lat stosują prawo w sposób korzystny dla dawnych właścicieli przejętego mienia. 

góra strony


Ile nieruchomości w Polsce zostało zwróconych wnioskodawcom?

Ze względu na złożony charakter tej problematyki, poniższe dane nie są kompletne i powinny być traktowane jako szacunkowe. Głównym celem prezentacji poniższych liczb jest zilustrowanie procesu sądowej i administracyjnej restytucji mienia w Polsce.

  • Nieruchomości warszawskie (liczba przejętych nieruchomości ok 17 tys.)

- 3486 nieruchomości zwróconych (dane na 14 października 2012)

- ok. 300 odszkodowań wypłaconych (tylko w latach 1999-2012 wypłacono odszkodowania opiewające na łączną kwotę ponad 530 milionów PLN);

- ok. 5 tys. spraw w toku.

  • Nieruchomości ziemskie przejęte na podstawie dekretu o reformie rolnej

Brak dokładnych danych, coraz liczniejsze są zwroty zamków, pałaców i dworów wiejskich.

  • Przedsiębiorstwa przemysłowe

Według szacunków Ministerstwa Gospodarki od roku 1989 wpłynęło około 4000 wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Dotychczas rozpatrzono około 3000 spraw, z których większość zakończyła się korzystnie dla dawnych właścicieli. Na początku lat 90-tych większość spraw kończyła się zwrotem w naturze. Tylko w latach 2001-2012 Skarb Państwa wypłacił na wniosek Ministerstwa Gospodarki 402 wnioskodawcom odszkodowania z tytułu bezprawnego przejęcia zakładów przemysłowych. Łączna kwota tych odszkodowań wyniosła 191,7 miliona PLN. Wstępne szacunki Ministerstwa Gospodarki pozwalają mówić o około 2000 spraw, w których zastosowano rozwiązania oparte na zwrocie w naturze.

  • Mienie zabużańskie (wg stanu na dzień 3 czerwca 2015 roku)

-zgłoszono 111 600 tys. wniosków,

-rozpatrzono 60 553 wniosków,

-dokonano łącznych wypłat na sumę ponad 3,5 mld PLN.

  • Inne przejęte nieruchomości (na różnych podstawach prawnych)

w dużych miastach w granicach II RP – procent korzystnie rozpatrzonych wniosków o fizyczny zwrot nieruchomości i/lub przywrócenie tytułu własności przejętych przez państwo w latach 1944-1989 (dane szacunkowe pochodzące od organizacji zrzeszających właścicieli nieruchomości):

- Kraków: 80%
- Poznań: 80%
- Łódź: 90%
- Katowice: 80%
- Gdynia: 90 %
- Lublin: 90 %

  • Raporty komisji regulacyjnych dotyczące mienia kościołów i innych związków wyznaniowych

- Komisja Majątkowa (do spraw Kościoła Katolickiego);

- Komisja Regulacyjna do spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego;

Komisja Regulacyjna do spraw Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego;

Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej (do spraw innych kościołów);

- Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. 

góra strony

Czy wnioskodawcy żydowscy mają odrębny status prawny?

Nie. Obywatele polscy pochodzenia żydowskiego, którzy utracili mienie (oraz ich następcy prawni) nie stanowią odrębnej kategorii prawnej. Z punktu widzenia prawa, sytuacja osób pochodzenia żydowskiego i ich spadkobierców (nawet jeśli nie są obecnie obywatelami polskimi) nie różni się od sytuacji innych osób występujących z roszczeniami.

Jeśli majątek został odebrany z pogwałceniem obowiązującego wówczas prawa, osoby pochodzenia żydowskiego mogą dochodzić zwrotu mienia w postępowaniu sądowym lub administracyjnym na takich samych zasadach, jak inne uprawnione osoby.

góra strony


Jakie gwarancje Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zapewnia osobom pozbawionym mienia w trakcie powojennych procesów nacjonalizacyjnych?

Polska związana jest Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności od 19 stycznia 1993 r. i od 1 maja 1993 r. uznaje jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do rozstrzygania wniesionych przeciwko niej spraw. Przepisy gwarantujące ochronę własności zawarte są w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, który obowiązuje w stosunku do Polski od 10 października 1994 r. 

Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, umowa międzynarodowa, w omawianym przypadku Konwencja oraz Protokół nr 1 do Konwencji, nie ma zastosowania do działań państwa poprzedzających datę wejścia w życie umowy wobec danego państwa ani w odniesieniu do sytuacji, które przestały istnieć przed tą datą. W konsekwencji Europejski Trybunał Praw Człowieka, organ kontrolny funkcjonujący na podstawie Konwencji, może oceniać wniesione do niego skargi tylko w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do zdarzeń czy działań państwa, które nastąpiły po wejściu w życie Konwencji i jej właściwych protokołów dodatkowych w stosunku do państwa. 

Pozbawienie własności w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 dokonane w wyniku wywłaszczeń, nacjonalizacji i konfiskat, jest zasadniczo aktem jednorazowym i nie tworzy sytuacji ciągłej, która mogłaby podlegać ocenie Trybunału.

W wypadku zatem, gdy zostanie ustalone, że pozbawienie własności nastąpiło przed wejściem w życie Konwencji i Protokołu nr 1 w stosunku do Polski, wówczas Trybunał nie ma kompetencji czasowej do badania okoliczności poszczególnych aktów przejęcia mienia, a także wywołanych przez nie skutków, nawet jeżeli trwałyby one do dziś. Oznacza to, że Trybunał nie może uznać nacjonalizacji, konfiskaty czy wywłaszczeń dokonanych w reżimach komunistycznych za niezgodne z Konwencją. Istotą bowiem systemu strasburskiego jest ochrona jednostki przed aktualnymi naruszeniami praw gwarantowanych jednostkom przez Konwencję i protokoły dodatkowe.

 W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału sformułowana została zasada, że z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji nie wynika dla państw żadne zobowiązanie do zwrotu mienia, które zostało przez państwa przejęte przed ratyfikacją Konwencji i Protokołu nr 1. Wynika to z ukształtowanego w orzecznictwie Trybunału zakresu prawa własności podlegającego ochronie. Jest to prawo do poszanowania istniejącego prawa własności, a nie "prawo do mienia". Z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli ustawodawstwo nacjonalizacyjne skutkowało przejściem własności na rzecz państwa, to późniejsze związanie się przez państwo Konwencją i Protokołem nr 1 nie daje podstaw do kwestionowania stosunków własnościowych, jakie istniały w dacie tego związania się.

góra strony